张相军 张步洪 马睿：《人民检察院行政诉讼监督规则》的理解与适用

随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义的需求在行政检察工作中越来越多地得到体现，推进国家治理体系和治理能力现代化对行政检察工作提出新的更高要求，政法领域全面深化改革对行政检察工作有新的部署，最高检党组关于“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展的重大部署对做实行政检察提出新的课题，行政检察工作面临不少新形势新任务。2016年最高检发布的《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》（已失效，以下简称《行政诉讼监督规则（试行）》）对于检察机关正确贯彻落实2014年修改的行政诉讼法，规范和加强行政诉讼监督，提高行政检察工作的质量和水平发挥了重要作用。但《行政诉讼监督规则（试行）》已不能完全适应相继出现的新情况新问题，各地检察机关建议修订完善的呼声越来越高。中共中央办公厅《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》、最高检《2018—2022年检察改革工作规划》均将修订《行政诉讼监督规则（试行）》列为一项重要的改革任务，中央第四巡视组反馈意见的整改方案对此也提出明确要求。修订工作自2019年启动，历时两年多，在广泛征求和充分吸纳地方检察机关及最高检机关各部门意见，召开专家论证会广泛听取专家学者意见，多次征求全国人大常委会法工委、最高人民法院、司法部、自然资源部等机关意见的基础上，《行政诉讼监督规则》经最高检检察委员会审议通过。

本次修订坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻习近平法治思想，既严格遵循司法解释的功能定位，又坚持问题导向，力争使规则条文具有较强的系统性、针对性和可操作性。修订工作主要把握四项基本原则。

新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求在行政检察工作中日益凸显。一是行政诉讼监督案件量持续上升。2017年到2020年，检察机关受理的行政裁判结果监督案件、行政审判人员违法行为监督案件、行政执行监督案件均呈逐年上升态势，反映出人民群众对检察机关加强行政诉讼监督工作有越来越多的需求。二是行政诉讼监督案件类型多样。行政诉讼所涉行政行为涵盖社会生活的方方面面，随着经济社会快速发展，行政机关的管理方式和手段愈加多元，除行政处罚、行政强制、行政许可、行政履职、行政给付等引起的诉讼之外，因行政协议等新型管理方式引起的诉讼越来越多地进入检察监督环节。三是行政案件矛盾集中、争议解决难。一些行政案件反复纠缠于是否符合起诉、立案条件，经过行政复议和法院一审、二审、再审程序，有的甚至发回重审，几年甚至十几年仍未进入实体审理程序。

为确保向人民群众提供更优的行政检察产品，本次修订坚持以人民为中心的发展思想，积极顺应人民群众对行政诉讼监督工作的新要求，以充分发挥行政检察职能，推动解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事。

（二）建立独立的行政检察监督规则体系

我国行政诉讼制度脱胎于民事诉讼制度，不少行政诉讼程序可以适用民事诉讼法的规定。但行政诉讼具有自身的特殊任务和鲜明特点，在立法宗旨、诉讼当事人、举证责任和审判方式等诸多方面与民事诉讼有很大差别。“四大检察”法律监督总体布局形成后，做实行政检察工作需要有独立的行政检察监督规则体系作支撑。检察机关行政诉讼监督规则体系的发展大致经历三个时期：一是民行合一适用时期。2001年9月30日最高检第九届检察委员会第九十七次会议通过《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（已失效），并于发布之日起施行。这一时期没有独立的行政诉讼监督规则，民事行政办案适用同一规则，对行政诉讼监督的规律和特点缺乏应有的关照。二是行政诉讼监督规则相对独立时期。2016年4月15日，最高检发布《行政诉讼监督规则（试行）》。自此，行政诉讼监督有了相对独立的规则依据。此前，最高检于2013年11月发布《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（已失效）。2016年以来，民事诉讼监督和行政诉讼监督各自有了相对独立的监督规则，但行政诉讼监督规则只有37条，对一些具体程序问题未作规定，而是在《行政诉讼监督规则（试行）》第三十六条规定可以“适用《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的相关规定”。采用这种模式，主要是参照了行政诉讼法关于行政诉讼可以适用民事诉讼法的立法模式。但在司法实践中，对于《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》中哪些条文可以适用，哪些条文完全不能适用，哪些条文可以部分适用，产生了很多争议。此外，对于行政诉讼监督法律文书中引用《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》有关规定，一些案件当事人认为检察机关适用法律错误，为此还需要专门向当事人进行释明。三是建立独立的行政检察监督规则体系时期。《行政诉讼监督规则》是最高检明确“四大检察”“十大业务”工作格局后，为更好规范、指导行政诉讼监督工作通过的一部重要的司法解释，对全面深化行政检察监督将起到重要作用。本次修订采取了制定单独且体例完整的行政诉讼监督规则的方式，基本涵盖了办理行政诉讼监督案件涉及的全部具体程序规范，充分体现了行政诉讼监督的规律和特点，为办理行政诉讼监督案件提供了明确的规范指引。

（三）落实新时代检察监督新理念

2018年以来，最高检党组坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，适应新时代新要求，提出了“为大局服务、为人民司法”“在办案中监督、在监督中办案”“精准监督”“智慧借助”“双赢多赢共赢”“案结事了政和”等一系列检察监督新理念，各级检察机关行政检察部门在行政检察实践中也创造性地探索提出并实践了穿透式监督理念。《行政诉讼监督规则》总结提炼行政检察新的实践经验，就更好贯彻落实检察监督新理念作了针对性规定，使检察监督理念不仅内化于心、外践于行，更固化于制。

第一，针对检察机关主动性发挥不够，依职权监督案件数量较少的问题，进一步贯彻在“办案中监督、在监督中办案”的理念，修改依职权监督条件。为进一步发挥检察机关主动性，《行政诉讼监督规则》第三十六条增加了“依照有关规定需要人民检察院跟进监督的；人民检察院作出的不支持监督申请决定确有错误的”两种依职权监督情形，同时规定检察机关对行政案件依职权监督，不受当事人是否申请再审的限制。

第二，针对抗诉改变率低、行政检察影响力弱的问题，进一步强化精准监督。实践中，有的行政检察办案人员存在畏难情绪，人为提升抗诉必要性标准；有的仅停留在书面审查和“坐堂办案”，没有针对争议焦点做好深入细致的调查核实等工作，致使监督流于形式，未发挥行政检察“一手托两家”的作用。针对这些问题，《行政诉讼监督规则》新增了听取当事人意见、公开听证、强制类案检索等办案方式，完善调卷制度，进一步明确抗诉条件，提升监督精准度。

第三，针对缺乏跟进监督手段和异议反馈机制的问题，进一步从制度上落实双赢多赢共赢理念。比如，检察机关向被建议单位提出检察建议，被建议机关未按时回复或者未采纳，以往参照适用《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第一百一十七条的规定。同时，实践中也存在检察建议不准确的问题，当被建议单位对检察建议有异议时，没有规定相应的处理程序。对此，《行政诉讼监督规则》对行政诉讼案件跟进监督的条件、程序予以明确，并新增了被建议单位异议程序等规定。

第四，针对行政检察队伍监督水平有待提高的问题，进一步体现加强智慧借助的导向。行政检察起步晚、基础薄，全国行政检察人员中有行政执法、行政审判执行工作经验的少，加之行政检察案件多数属于行政执法、行政审判环节未能有效解决的问题，因而需要借助外脑提升监督能力和水平。近年来，最高检党组高度重视智慧借助，尤其是在民事行政检察领域，建立了民事行政专家咨询委员会，搭建了民事行政专家咨询网。与之相适应，《行政诉讼监督规则》在第五条、第四十七条、第五十条中新增听取专家意见的相关规定。

（四）固化司法改革成果和实践经验

《行政诉讼监督规则（试行）》制定于2016年。此后，随着司法责任制改革和综合配套改革不断深化，全国人大常委会分别于2018年、2019年修订了人民检察院组织法、检察官法，最高法、最高检制定发布了一些新的司法解释和司法政策，对行政诉讼监督工作提出了新要求。2018年检察机关内设机构实施重塑性改革，自最高检党组提出“做实行政检察”以来，行政检察监督不断创新发展。本次修订坚持以改革为主基调，吸收人民检察院组织法、检察官法等新规定，贯彻中央关于深化司法责任制综合配套改革、人民监督员制度改革的意见要求，总结行政非诉执行监督和实质性化解行政争议等专项活动经验，作出了新的规定。比如，2019年最高检发布的《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》规定：“人民检察院的办案活动依照法律和本规定接受人民监督员的监督。”《行政诉讼监督规则》新增接受人民监督员监督等规定，回应了“谁来监督监督者”的问题。

第一，修改监督期限起算点。根据法律规定，当事人不服法院生效行政判决、裁定，应当先向法院申请再审，法院作出驳回再审申请裁定或者逾期未作出裁定，是当事人申请检察机关监督的前置条件。实践中，法院作出驳回再审申请裁定与实际送达常常存在时间差，有的甚至超过六个月才送达。如果按照裁定书中载明的时间计算申请监督期限，不利于保障当事人的合法权利。为更好地保障当事人获得检察救济的权利，《行政诉讼监督规则》将申请监督期限的起算点由“作出驳回再审申请裁定之日”修改为“送达驳回再审申请裁定之日”。

第二，科学界定检察办案期限。在坚持“行政诉讼监督案件应当在三个月内审查终结并作出决定”规定的同时，《行政诉讼监督规则》进一步明确了不计入审查期限、延长审查期限的情形。同时，对符合中止审查条件的案件，要求详细说明理由，并向当事人发送《中止审查决定书》，在中止审查的原因消除后，应当及时恢复审查，以防止无故拖延办案时限。

第三，规范行政检察听证程序。公开听证是检察机关为广泛听取各方意见，深化检务公开，自觉接受监督，确保案件得到依法正确处理而采取的一种办案方式。近年来，公开听证在办理行政诉讼监督案件过程中得到广泛运用，尤其是在促进行政争议实质性化解方面发挥了重要作用。《行政诉讼监督规则》在第四章“审查”一章中单设一节，用9个条文专门规定听证程序，在与《人民检察院审查案件听证工作规定》保持一致的基础上，结合行政诉讼监督案件的特点，对听证程序作了更具体明确的规定。

第四，扩大依职权监督的范围。《行政诉讼监督规则》新增两类依职权监督案件的情形。一是依照有关规定需要检察机关跟进监督的。检察机关作为法律监督机关，承担着保障法律统一正确实施的重任。检察机关经过监督程序对法院违反法律规定行使行政审判权和执行权的行为提出监督意见，法院未予纠正，检察机关的监督任务就未完成，因此需要跟进监督或者提请上级检察机关监督。二是检察机关作出不支持监督申请决定确有错误的。为避免当事人在检察机关作出决定后不必要地继续寻求权利救济，同时为纠正错误留有余地，《行政诉讼监督规则》未设置复查程序，但对于不支持监督申请决定确有错误的，检察机关依职权发现后可以重新审查。

第五，调整赔偿监督案件内部分工。此前，根据最高检2010年印发的《人民检察院国家赔偿工作规定》，行政赔偿监督案件由国家赔偿工作办公室办理。考虑到法院由行政审判庭审理行政赔偿案件，检察机关内设机构改革后负责控告检察的部门与国家赔偿工作办公室合署办公且负责行政诉讼监督案件的受理，为贯彻案件受理与审查相分离的要求，《行政诉讼监督规则》第七条第二款规定，“当事人不服人民法院生效行政赔偿判决、裁定、调解书的案件，由负责行政检察的部门办理，适用本规则规定”。

（二）践行精准监督，提升办案质效

第一，建立繁简分流制度。《行政诉讼监督规则》第五条规定，“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当实行繁简分流，繁案精办、简案快办”。第四章“审查”一章新增一节规定了“简易案件办理”。对原一审法院适用简易程序审理的，或者案件事实清楚、法律关系简单的案件，可以适当简化审批程序和审查终结，以提高办案效率，促进形成“简案有效率、繁案有质效、办案有层次、结案有保证”的良性办案监督模式。

第二，完善调查核实制度。《行政诉讼监督规则》第四章“审查”一章新增一节规定“调查核实”，进一步明确检察机关进行调查核实的适用条件，丰富调查核实内容，完善对妨碍调查核实的处置措施。比如，有“被诉行政行为及相关行政行为可能违法的”“行政相对人合法权益未得到依法实现的”情形，检察机关可以调查核实；对于拒绝或者妨碍检察机关调查核实的，检察机关可以向有关单位或者其上级主管机关提出检察建议，责令纠正，必要时可以通报同级政府、监察机关；涉嫌违纪违法犯罪的，依照规定移送有关机关处理。

第三，明确智慧借助原则和方式。一是在总则中新增智慧借助原则。检察机关在办理行政诉讼监督案件中“用好外脑”，建立健全专家咨询制度，是践行智慧借助理念最主要的表现形式，也是落实精准监督要求的一种实现方式。专家论证、共同研判等，既有助于提升行政诉讼监督专业化水平，也有利于提升行政诉讼监督的权威性、增强社会对检察工作的认同感。二是在“审查”一章中规定了对于事实认定、法律适用的重大疑难复杂问题，听取专家意见的具体方式。目前，最高检和绝大部分省级检察院成立了民事行政专家咨询委员会，听取专家意见比较便捷。偏远地区尤其是基层检察院难以在当地找到专家的，可以通过“检答网”寻求个案咨询或借助“民事行政检察专家咨询网”获取专家咨询意见。

第四，建立案例强制检索制度。《行政诉讼监督规则》第五十一条规定，“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当全面检索相关指导性案例、典型案例和关联案例，并在审查终结报告中作出说明”。建立案例强制检索制度，有利于统一司法办案尺度，提高监督质效。指导性案例、典型案例经过最高法、最高检严格筛选，具有较强的示范性、引领性；关联案例是指与在办案件具有相似性或相关性的案件。实践中，如果无法检索到指导性案例、典型案例，可以检索最高法裁判生效的案件和最高检审查终结的案件，本省（自治区、直辖市）高级法院、省检察院发布的参考性案例以及裁判生效、审查终结的案件。

第五，进一步明确行政抗诉条件。《行政诉讼监督规则》第八十二条将“人民检察院调查取得的证据”列入新证据的范围；第八十三条围绕证据证明力及其审查判断，修改完善“认定事实的主要证据不足”的判断标准；第八十四条将“导致原判决、裁定结果确有错误”作为“适用法律、法规确有错误”的要件。

第一，确定“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的办案程序。党中央在一系列深化司法体制改革文件中反复强调实行“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，突出检察官在司法办案中的主体地位。此次修订，既体现了中央司法责任制改革要求，也是对行政检察工作践行司法责任制改革要求成熟做法的总结提炼。在检察官、检察长、检察委员会的办案权限划分中，检察官和检察官办案组对审查认定案件事实的准确性负责，具有办案中一般事项的决定权；检察长、检察委员会负责处理、决定办案中的重大事项。

第二，完善再审检察建议程序。考虑到与最高法、最高检《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》、最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》保持一致，体现再审检察建议的严肃性，避免再审检察建议在实践中被滥用，《行政诉讼监督规则》沿用提出再审检察建议须经检察委员会决定的规定，并增加了备案程序。

第三，明确跟进监督程序。为落实监督责任，避免“一抗了之”，《行政诉讼监督规则》完善了对抗诉案件的跟进监督机制。跟进监督包括督促、审判程序违法行为监督、再次提出抗诉等方式。比如，在个别案件中，接受抗诉的法院自行再审（即提审）的案件，如果所作再审判决、裁定、调解书仍符合抗诉条件且存在明显错误的，为确保抗诉案件的监督实效，维护法律权威和检察监督的严肃性，检察机关应当按照《行政诉讼监督规则》第一百二十五条的规定跟进监督或者提请上级检察院监督。

第四，完善出席抗诉案件再审法庭制度。《行政诉讼监督规则》于第五章“对生效行政判决、裁定、调解书的监督”部分新增一节“出席法庭”，增加了出庭准备工作、协调法院安排人民监督员旁听再审案件等内容，细化了检察人员出席再审法庭的主要任务。比如，宣读抗诉书；对检察机关调查取得的证据予以出示和说明；经审判长许可，对证据采信、法律适用和案件情况予以说明，针对争议焦点，客观、公正、全面地阐述法律监督意见；对法庭审理中违反诉讼程序的情况予以记录。

第五，完善执行监督程序。参照最高法、最高检关于民事执行监督的有关规定，增加向法院制发《说明案件执行情况通知书》的规定，完善对法院执行人员违法行为的监督机制，将执行监督检察建议决定程序修改为“应当经检察长批准或者检察委员会决定”。参照《人民检察院民事诉讼监督规则》，设定受理执行监督申请的前置程序，即“根据法律规定可以对人民法院的执行活动提出异议、复议或者提起诉讼，当事人、利害关系人、案外人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，检察机关不予受理”。同时规定，当事人有正当理由的或者检察机关依职权办理的案件不受限制。

《行政诉讼监督规则》针对行政诉讼“程序空转”的突出问题，将推动实质性化解行政争议作为行政诉讼监督的基本职能和任务，第二条关于监督任务的规定中增加了“推动行政争议实质性化解”的要求；同时，对2019年10月以来开展的“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项活动经验进行总结、固化，第六条增加规定“实质性化解行政争议”的原则、方式等，即“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当查清案件事实、辨明是非，综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段，开展行政争议实质性化解工作”。

解决行政争议是行政诉讼制度的功能之一。在法律框架内促进行政争议得以解决是行政诉讼监督的应有之义。2014年修订的行政诉讼法第一条将“解决行政争议”作为行政诉讼的目的和任务。当事人不服法院生效行政判决、裁定、调解书向检察机关申请监督，说明在先前的一审、二审、再审程序中均没有实现解决行政争议的目的。这种情况下，检察监督程序成为运用司法程序解决行政争议的又一重要时间窗口。检察机关在行政诉讼监督中推动实质性化解行政争议，是以定分止争的实际效果来弥补行政诉讼制度在个案中运行不畅的短板，是以节约司法资源、提高解决行政争议效率来补强司法的公正公信，有利于发挥行政诉讼监督在国家和社会治理中的独特作用。案件经过检察监督程序仍不能有效解决行政争议，行政相对人不仅会延续对被诉行政行为的异议，而且会叠加对司法机关的不满。按照法律规定，当事人有权申请检察监督，检察机关作出决定之后当事人不再享有继续寻求启动司法程序的法定权利。行政争议因已经过行政诉讼程序审理，行政机关及信访部门会按照“诉访分离”原则将该争议划为涉法涉诉信访事项，不再纳入行政化解渠道，从而造成该行政争议丧失救济渠道，导致当事人的合理诉求得不到重视和解决。因此，根据行政诉讼法“解决行政争议”的立法目的，总结检察机关实质性化解行政争议的经验做法，在本次规则制定中明确检察机关推动“实质性化解行政争议”。

为更好地发挥检察机关“一手托两家”作用，保障检察机关更加积极有效地参与社会治理，《行政诉讼监督规则》基于完善监督方式、强化监督职责、提升监督质效和促进解决共性问题的考虑，增加检察机关针对行政诉讼中的普遍性问题或者突出问题组织开展某一领域或某一方面的专项监督工作，针对多起案件中的同类问题开展类案监督等规定。比如，《行政诉讼监督规则》第一百二十一条规定的行政诉讼监督年度报告制度是近些年的实践创新。对行政诉讼监督情况进行的年度或专题分析，体现了检察机关作为党委的法治参谋，在服务大局、促进法治政府建设、促进法院公正司法中的作用和地位，也是检察机关参与社会治理、促进国家治理体系和治理能力现代化的一种有效方式。行政诉讼监督报告制度，既可以进行年度整体报告，也可以就某个专题进行分析，通报的对象包括法院和行政机关，报告的对象是党委和人大。专题分析相对灵活，根据实际情况选择适用，可以针对某行政机关在某领域的行政诉讼或者执法工作进行分析，也可以针对法院在某类行政诉讼中的问题开展分析。再如，开展行政诉讼监督专项活动，是检察机关坚持抓系统、系统抓，集中时间、力量推进工作的重要方法。《行政诉讼监督规则》对此予以明确，为行政诉讼监督工作今后开展专项监督活动提供了明确的规范依据。

“检察一体化”是检察机关履行法律监督职能，维护国家法制统一的重要制度保证。根据宪法和法律关于上级检察院领导下级检察院工作的规定，《行政诉讼监督规则》细化了行政诉讼监督工作中调用检察官、交办、提级办理、指定办理的相关规定。一是明确领导体制。《行政诉讼监督规则》第十条第一款、第二款突出强调上下级检察机关之间的领导关系，有利于明确方向、找准工作重点，切实做实行政诉讼监督工作，促进行政诉讼监督业务在全国各地各层级均衡、快速发展。二是明确检察人员调用程序。《行政诉讼监督规则》第十条第三款规定，“上级人民检察院可以依法统一调用辖区的检察人员办理行政诉讼监督案件，调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行相关检察职责”。这是根据人民检察院组织法第二十四条第一款第四项上级检察院“可以统一调用辖区的检察人员办理案件”的规定新增加的条文，有助于解决行政诉讼监督案件“倒三角”的现实问题，既能缓解上级检察院的办案压力，又能为下级检察院锻炼培养队伍。三是完善交办、指办、提办案件程序。《行政诉讼监督规则》明确规定，上级检察院可以将受理的行政诉讼监督案件交由下级检察院办理，并限定办理期限；确有必要的，上级检察院可以提办案件或指定下级检察院办理案件。对于交办案件，办案主体仍然是上级检察院，下级检察院应当在上级检察院规定的办理期限内提出处理意见。对于提办、指办案件，要充分考虑个案实际情况，准确把握“确有必要的”条件。一般是疑难、复杂或不适合下级检察院办理的案件，可以提级办理。指办案件主要考虑借助下级检察院的属地优势，充分发挥属地检察院在实质性化解行政争议中的作用。

为确保检察机关依法公正履行行政诉讼监督职责，提升监督质效，《行政诉讼监督规则》增加规定了检察人员自觉接受监督、接受法院制约等内容。一是明确检察人员纪律要求。《行政诉讼监督规则》第十二条规定，“检察人员办理行政诉讼监督案件，应当秉持客观公正的立场，自觉接受监督。检察人员不得违反规定与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触、交往。检察人员有收受贿赂、徇私枉法等行为的，应当追究纪律责任和法律责任。检察人员对过问或者干预、插手行政诉讼监督案件办理等重大事项的行为，应当依照有关规定全面、如实、及时记录、报告”。二是增加规定检察机关应当积极督促和支持法院等被建议单位落实检察建议，建立完善法院的异议及处理程序，形成与法院的良性互动。